سازوکار حل اختلاف سازمان تجارت جهانی چگونه از کار افتاد؟ - مجله باهام

جهت دریافت مشاوره خدمات قیمت کاتالوگ از بهترین و مجربترین طراحان کشور همراه ما باشید. از طراحی تا چاپ کاتالوگ های تبلیغاتی حرفه ای را با بهترین قیمت از ما بخواهید.

به گزارش گروه مالی خبرنگاران، امضای توافقنامه تجاری چین و آمریکا را می توان شروعی بر انتها تئوری تجارت آزاد و مهم ترین نهاد ترویج دهنده و ساختارساز آن یعنی سازمان تجارت دنیای دانست. درباره اینکه چه فرآیندی طی شد که ایالات متحده از موضع مدافع بی چون و چرای تجارت آزاد در دنیا به یک باره تبدیل به مهم ترین نقض نماینده این قاعده در دنیا شد مباحث متنوعی مطرح است. اما یک سوال مهم درباره مهم ترین نهاد تجارت آزاد یعنی سازمان تجارت دنیای وجود دارد. آمریکا چطور توانست این نهاد قدرتمند را به طور کامل از دور تصمیم گیری و مجازات متخلفان از قواعد حاکم بر آن خارج کند؟ فرشید فرحناکیان دکترای حقوق نفت و گاز و متخصص حقوق تجارت در یادداشتی پاسخ فنی و مبسوطی به این پرسش داده است.

مقدمه

ویتنام بیشترین سود را از تنش های تجاری پیش آمده بین چین و آمریکا برده و تحقیقات نشان می دهد تایوان، مکزیک و ویتنام سال پیش سفارش های بیشتری از آمریکا دریافت نموده اند. ضرر دیگر کشور های صادرنماینده به چین (همانند برزیل و آرژانتین به عنوان صادر نمایندگان محصولات کشاورزی به چین) از فاز نخست توافق تجاری چین و آمریکا (Phase One Trade Agreement between the United States and China) نیز قطعی است؛ زیرا تعهد چین به افزایش خرید از آمریکا به معنای کاهش خرید از این کشورهاست. آن ها بدون تردید علیه چین در سازمان تجارت دنیای به جهت اتخاذ رویه های تبعیض آمیز (Discriminatory Practices) شکایت خواهند کرد.

نکته در این است که نقض اصول سازمان تجارت دنیای فعلاً قابل آنالیز در رکن حل اختلاف این سازمان نمی باشد؛ زیرا این رکن اخیراً توسط آمریکا ازکارانداخته شده است.

1. رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای

مسئولیت حل وفصل اختلافات میان اعضای سازمان تجارت دنیای، با رکن حل اختلاف (Dispute Settlement Body: DSB) این سازمان است که اعضای آن همان اعضای شورای عمومی سازمان تجارت دنیای و متشکل از کلیه اعضای سازمان می باشد. رکن حل اختلاف تنها مقامی است که می تواند هیئت های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را برای آنالیز قضیه موضوع اختلاف تشکیل دهد و یافته های هیئت های رسیدگی بدوی یا نتایج رکن استیناف را در رابطه با قضیه موضوع اختلاف قبول یا رد نماید. رکن حل اختلاف بر اجرای آرا و توصیه ها نظارت می نماید و این قدرت را دارد درصورتی که کشوری رأی را اجرا نکرد، اجازه اقدام مقابله جویانه را برای کشور شاکی صادر نماید.

1. 1. مراجع رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای

رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای از دو مرجع تشکیل شده است:

(1) هیئت های رسیدگی بدوی: این هیئت ها همانند رسیدگی های داوری هستند؛ اما برخلاف معمول در داوری ها معمول است اعضای این هیئت ها با مشورت کشور های دیگر مشخص می شوند. تنها در صورت به توافق نرسیدن طرفین اختلاف، مدیرکل سازمان تجارت دنیای اقدام به مشخص اعضای هیئت می نماید. البته این مسئله به ندرت اتفاق می افتد. این هیئت های بدوی از 3 نفر (گاهی 5 نفر) کارشناس از میان مقامات دولتی همچون دیپلمات ها و مقامات وزارتخانه های بازرگانی، وکلای بخش عمومی یا خصوصی یا اساتید و محققین در زمینه های مربوطه کشور های مختلف تشکیل می شوند که شواهد را آنالیز می نمایند و درباره برحق بودن یا برحق نبودن طرفین اختلاف تصمیم گیری می گردد. گزارش هیئت رسیدگی بدوی به رکن حل اختلاف متشکل از نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت دنیای ارائه می گردد. این رکن تنها در صورتی می تواند گزارش ارسالی هیئت رسیدگی را رد کند که کلیه اعضا به صورت اجماع این گزارش را نپذیرند.

(2) رکن استیناف: این رکن برخلاف هیئت های رسیدگی بدوی که موقت می باشند، یک رکن دائمی است متشکل از 7 عضو که اعضای آن در حد گسترده ای نمایانگر اعضای سازمان تجارت دنیای می باشند و برای مدت چهار سال توسط رکن حل اختلاف از میان اشخاص باصلاحیت تائید شده و مهارت های محرز در حقوق و تجارت بین الملل و عدم وابسته به هیچ دولتی منصوب می شوند. رویه کاری رکن استیناف، توسط خود این رکن با مشورت با مدیرکل سازمان تجارت دنیای و رئیس رکن حل اختلاف تهیه و تنظیم می گردد و هر قضیه در مرحله استیناف توسط 3 عضو از 7 نفر عضو رکن استیناف آنالیز می گردد.

1. 2. مراحل رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای

پس از اینکه رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای متشکل از نمایندگان کل اعضای این سازمان گزارش هیئت های رسیدگی بدوی یا رکن استیناف را مورد تأیید قرار داد، بر اجرای توصیه های انجام شده به کشور متخلف (مثلاً دست برداشتن از اقدامی که منافع کشور شاکی را از بین می برد یا به آن لطمه وارد می آورد) اعمال نظارت می نماید و اگر ظرف مدت معقولی اقدامات اصلاحی، توصیه ها و احکام توسط آن کشور به اجرا درنیاید این کشور ملزم به جبران (برای مثال به وسیله کاهش تعرفه های بخصوصی که کشور شاکی در آن منفعت دارد) می گردد.

رویه سازمان تجارت دنیای در خصوص ضمانت اجرای آرای رکن حل اختلاف آن بدین صورت است که کشوری که عمل خلافی انجام داده باید دست از این کاربر دارد و اگر به خلاف خود و نقض مقررات ادامه دهد باید متحمل غرامت یا جریمه گردد. درواقع وقتی در خصوص قضیه ای تصمیم گرفته شد حتی قبل از اعمال ضمانت اجرا های قانونی تجارت بین الملل، کار های زیادی می توان انجام داد. اولویت در این مرحله این است که کشور خوانده سیاست هایش را هماهنگ با توصیه ها و آراء تغییر دهد.

موافقتنامۀ حل وفصل اختلافات سازمان تجارت دنیای تأکید می نماید که هماهنگ سازی فوری با توصیه ها و آرای رکن حل اختلاف برای حل وفصل مؤثر اختلافات به نفع کلیه اعضا لازم و لازم است. زمانی که رأی به ضرر کشوری که هدف طرح دعوا قرارگرفته صادر می گردد، آن کشور باید توصیه ها و آرا و گزارش های هیئت رسیدگی یا رکن استیناف را رعایت کند. در جلسه ای که ظرف 30 روز از تاریخ تصویب گزارش رکن حل اختلاف برگزار می گردد، قصد خود را مبنی بر انطباق اعلام نماید. اگر انجام فوری توصیه ها مقدور نباشد، به عضو مزبور فرصت معقولی برای اجرای توصیه ها داده خواهد شد و درصورتی که آن عضو ظرف این مدت نتواند توصیه ها را اجرا نماید، باید با کشور یا کشور های خواستار برای ارائه یک شیوه جبران قابل قبول (به عنوان مثال کاهش تعرفه ها در حوزه هایی که خواستار در آن منفعت دارد) وارد مذاکره گردد. درصورتی که ظرف 20 روز در خصوص جبران رضایت بخش توافقی حاصل نگردد، کشور شاکی می تواند اختیار اقدام متقابل (Authorization for Retaliatory Action) را به وسیله تعلیق اجرای امتیازات یا تعهدات (Suspension of Concessions for Obligations) نسبت به کشور خاطی را از رکن حل اختلاف درخواست نماید. رکن حل اختلاف باید ظرف 30 روز پس از اتمام فرصت معقول، این اجازه را صادر نماید؛ مگر اینکه اجماع نسبت به عدم صدور اجازه وجود داشته باشد.

در اصل تعلیق تعهدات یا امتیازات باید در همان بخشی صورت گیرد که مورد اختلاف واقع شده است. اگر این امر عملی یا مؤثر نباشد، تعلیق در بخش دیگری از موافقت نامه مورد اختلاف صورت می گیرد و اگر این هم عملی یا مؤثر نباشد و اوضاع واحوال به حد کافی وخیم باشد، طرف مزبور می تواند تعلیق امتیازات یا تعهدات را در موافقت نامه دیگری مطالبه کند. هدف این است که شانس اقدام در بخش های غیرمرتبط به حداقل برسد و درعین حال اقدامات مؤثر واقع گردد. به هرحال رکن حل اختلاف بر اجرای آراء مصوب نظارت می نماید و هر قضیه تا زمانی که به طور کامل حل نشده، در دستور کار رکن باقی می ماند.

1. 3. تصمیم گیری در رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای

رکن حل اختلاف تصمیم خود در این سه مرحله از فرایند حل اختلاف را می باید به اتفاق نظر (اجماع) همه اعضای خود (نمایندگان کل اعضای سازمان تجارت دنیای) تصویب کند: (1) هنگامی که رکن حل اختلاف هیئت های رسیدگی بدوی را تشکیل می دهد؛ (2) هنگامی که گزارش های هیئت های رسیدگی بدوی و رکن استیناف را تصویب می نماید؛ (3) هنگامی که اختیار اقدام متقابل را مجاز می نماید. البته اصل و فرض بر وجود این اجماع بین کل اعضای رکن حل اختلاف (همه اعضای سازمان تجارت دنیای) نسبت به این موارد است؛ مگر اینکه یکی از اعضا علیه آن ابراز مخالفت کند (بند (1) ماده 6، بند (4) ماده 16، بند (14) ماده 17 و بند (6) ماده 22 موافقتنامۀ حل وفصل اختلافات سازمان تجارت دنیای). این روش تصمیم گیری ویژه معمولاً به عنوان اجماع منفی یا معکوس (Negative or Reverse Consensus) گفته می گردد. در این سه مرحله تشکیل، تصویب و اختیار اقدام متقابل (Establishment, Adoption and Retaliation) از فرایند حل اختلاف، رکن حل اختلاف با فرض وجود اجماع لازم به طور اتوماتیک این فرایند را پیش می برد؛ مگر اینکه خلاف آن با ابراز مخالفت یا مخالفت هایی ثابت گردد. این بدان معنی است که تنها یک عضو می تواند از این اجماع معکوس جلوگیری کند و مانع از تصمیم گیری رکن حل اختلاف گردد. برای انجام این کار، فقط کافی است عضوی بر تصمیمی که ازنظر او می باید تصویب می گردد، اصرار کند.

2. نحوۀ ازکارافتادن رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای

هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای حرف آخر (Final Say) را در تأیید، تغییر و اصلاح قوانین سازمان تجارت دنیای (Upholding, Modifying, or Reversing WTO Rulings) می زند، قوانینی که بر بزرگ ترین شرکت های دنیا و میلیارد ها دلار تجارت بین المللی اثر می گذارند.

آمریکا از زمان اوباما اختیارات رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای را ناقض استقلال تجاری خود می دانسته است. به اعتقاد دولت آمریکا، اعضای هیئت استیناف این رکن خود را مرجعی برای رسیدگی به تصمیمات کشور ها می دانند درحالی که وظیفه آن ها تنها میانجی گری است.

آمریکا برای سوق اعضای این سازمان به اصلاحاتی در راستای کاهش این اختیارات، از رأی خود برای انتخاب اعضای هیئت استیناف این سازمان استفاده نموده و این انتخاب را منوط به انجام این اصلاحات نموده است. 4 عضو از اعضای 7 نفره هیئت استیناف این سازمان با عدم رأیی که آمریکا از زمان دولت اوباما پیش می برد بازگزینی نشده بودند. با توجه به اینکه هیئت استیناف با 3 عضو هم مشروعیت دارد تا روز های اخیر این هیئت به کار خود ادامه داد. از این سه عضو فعال در این هیئت نیز اخیراً دو عضو بازنشسته شدند و می بایست تا 20 آذرماه 1398 جانشینان آن ها معرفی می شدند. در حقیقت آمریکا با مخالفت با مشخص اعضای جدید هیئت استینافِ از حدنصاب افتادۀ سازمان تجارت دنیای ترتیب مرحله 6 و 7 از جدول مراحل و زمان لازم جهت آنالیز اختلافات در رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای را از کار انداخته است.

واشنگتن نه مخالفت خود برای به کار گماشتن دو عضو جدید در هیئت استیناف سازمان تجارت دنیای را برمی دارد و نه مجموعه اصلاحاتی را هم که کشور های عضو، ازجمله اتحادیه اروپا پیشنهاد نموده اند، کافی می داند. درواقع دولت ترامپ در دو سال گذشته ازیک طرف فرایند انتخاب اعضای جدید هیئت استیناف رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای جلوگیری نموده و از طرف دیگر هیچ گونه راهکار جایگزینی ارائه ننموده است و بدین ترتیب این هیئت ازکارافتاده شده است.

نتیجه

سازمان تجارت دنیای در سال 1995 تأسیس شد و در آن موقع اعضای آن 91 درصد از حجم تجارت بین المللی را در اختیار داشتند. اکنون پس از 25 سال از فعالیت این سازمان، با بیش از 160 عضو این رقم به بیش از 98 درصد افزایش یافته است.

تصویب الحاق آمریکا به سازمان تجارت دنیای با این قید همراه بوده است که هرگاه نظام اجرایی این کشور ارکان این سازمان و تصمیماتش را در تعارض با قوانینش (بخوانید منافعش) تشخیص دهد، حق دارد آن را زیرپا بگذارد و رد کند. موضعی آشنا از سوی ایالات متحده که می پندارد حق دارد هم قاضی باشد و هم هیئت منصفه (دیوید هاروی، امپریالیسم جدید، ص. 78).

در سال های اخیر آمریکا به جهت از دست دادن منافع قبلی اش از برقراری چارچوب چندجانبۀ تجارت بین المللی (Multilateral Framework of International Trade) سیاست های یک جانبه گرایی (Unilateralism) در عرصه تجارت را در پیش گرفته است.

در این راستا ازکارانداختنِ (Disfunction) رکن حل اختلاف این سازمان توسط آمریکا از زمان اوباما شروع و در دورۀ ترامپ به ثمر نشسته است. سازمان تجارت دنیای بدون رکن حل اختلاف و رکن حل اختلاف این سازمان بدون رکن استیناف آن، مثل ببر بی دندان می باشد. در چنین شرایطی قانون قلدر ها بر تجارت دنیای حاکم می گردد. این یعنی نظام تجارت دنیای به سمت حاکم کردن قانون جنگل (Rule of the Jungle) مِیل نموده است.

در حال حاضر ده ها پفراینده حل اختلافات در این سازمان باز است، شامل اختلافی که در خصوص محدودیت های اتحادیه اروپا بر واردات گاز طبیعی از روسیه وجود دارد و همچنین اختلاف میان آمریکا و کانادا در خصوص تعرفه های واردات کاغذ. در این رابطه کانادا، اتحادیه اروپا و نروژ تا به امروز کانال هایی برای انتها دادن به بن بست حل اختلافات سازمان تجارت دنیای ارائه نموده اند. طرحی که اتحادیه اروپا ارائه نموده است فرآیند داوری جایگزینی (Alternate Arbitration Process) را برای فرایند قضاوت سازمان معرفی خواهد نمود. در این فرایند، اصول و ویژگی های بدنه استیناف پیشین (The Essential Principles and Features of the Former Appellate Body) حفظ خواهد شد. به عقیده صاحب نظران طرح اتحادیه اروپا تا زمانی که بن بست آمریکا حل وفصل گردد می تواند به عنوان راهی موقت برای حل اختلافات تجارت دنیای باشد.

شایان ذکر است دستگاه اجرایی ترامپ جهت تضعیف بیشتر سازمان تجارت دنیای از مقرره امنیت ملی (National-security Provision) هم برای توجیه اِعمال تعرفه های تبعیض آمیز (Discriminatory Tariffs) بر واردات فولاد و آلومینیوم جهت دور زدن اصول این سازمان استفاده نموده است. آشکار است که آمریکا به هیچ وجه از سوی متحدان خود مثل کانادا و ژاپن با تهدید جدی امنیت ملی روبرو نمی باشد. اگر آمریکا رکن حل اختلاف سازمان تجارت دنیای را از کار نمی انداخت، اِعمال این تعرفه ها هم یقیناً می توانست به عنوان مصداق تخطی از اصول سازمان تجارت دنیای در آن موردآنالیز قرار گیرد.